به گزارش کارگران کرمان، تامین اجتماعی فراگیر یا متمرکز که در «نظام لایه‌ای تامین اجتماعی» قابل پیاده‌سازی‌ست، چیز جدیدی نیست؛ این نظام همان تاکیدی است که اصل ۲۹ قانون اساسی بر حقوق بیمه‌ای و بازنشستگی شهروندان به عنوان یک «حق همگانی» دارد.

قانون اساسی چه می‌گوید؟

اصل ۲۹ قانون اساسی می‌گوید: «برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراه‌ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایتهای مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تامین کند.»

بازخوانی متن صریح اصل ۲۹ قانون اساسی، دو نکته را مشخص می‌کند؛ اول اینکه برخورداری از تمام خدمات حمایتی، «حقی همگانی» است و باید به همه شهروندان فارغ از نژاد، جنسیت، قومیت و نوع اشتغال تعلق بگیرد. اما مفهوم دوم که در این ماده قانونی مستتر است، پیاده‌سازی در قالبِ یک نظام لایه‌ای و لایه‌بندی شهروندان براساس سطح نیاز و میزان تمکن مالی است. آنجا که از «به صورت بیمه و غیره» صحبت می‌شود، معنایی جز این ندارد که تامین اجتماعی فراگیر و همگانی، فقط محدود به لایه بیمه‌ای و برخورداران از بیمه‌های اشتغال یا همان اعضای صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی نیست؛ لفظِ «غیره» مشخص می‌کند که به جز بیمه و مشمولین برخورداری از بیمه، دولت باید از راه‌های دیگر و توسط بهره‌برداری از درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم (به طور مثال درآمدهای مالیاتی)، خدمات حمایتی مورد نیاز را به آنهایی که بیمه ندارند و در واقع واجد اشتغال پایدار نیستند، ارائه دهد.

بنابراین برخورداری همه شهروندان ایران از خدمات تامین اجتماعی که تعبیری قانونی از همان «نظام تامین اجتماعی فراگیر» است، در قانون اساسی دیده شده و باید دهه‌ها پیش از این، این نظام طراحی و اجرا می‌شد اما متاسفانه به دلیل غفلت آشکار دولت‌ها از اجرای اصل ۲۹ قانون اساسی، تا امروز ما نظامی به نام نظام تامین اجتماعی فراگیر که همه شهروندان را تحت پوشش خود قرار دهد، نداشته‌ایم و تنها بعد از تاکید مقام معظم رهبری در سال جاری بود که دولت به صرافت افتاد طراحی و تدوین این نظام را در دستور کار قرار دهد و بسیار بطئی و زیرپوستی، اعتبار مورد نیاز برای این نظام را در لایحه بودجه ۱۴۰۰ بگنجاند.

تاکید بر استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر

شانزدهم بهمن، محمد شریعتمداری (وزیر تعاون، کار و رفاه تامین اجتماعی) در یادداشتی در این رابطه، نوشت: «در پی تأکید رهبر معظم انقلاب در دیدار چهارم آذر ۱۳۹۹ اعضای شورای عالی هماهنگی اقتصادی که با اشاره به تحت فشار بودن اقتصاد خانواده‌ها به‌علت رکود تورمی چند سال اخیر و به وجود آمدن دشواری‌های جدی معیشتی برای گروه‌های زیادی از مردم، «ایجاد نظام متمرکز تأمین‌اجتماعی برای آحاد مردم» را از جمله پیشنهادهای کارشناسان برای کاهش مشکلات مردم برشمردند، همان‌طور که همان زمان در نامه‌ای به رهبر معظم انقلاب قول دادیم، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بلافاصله ضمن بهره‌گیری از کارشناسان و دستگاه‌های اجرایی مرتبط و با استفاده از ظرفیت قانون ارزشمند ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی، بررسی‌های کارشناسی مربوط به تدوین لایحه «نظام متمرکز تأمین‌اجتماعی» را آغاز کرد. خرسندم که به اطلاع برسانم با ارائه گزارشی از تلاش‌ها و اقدامات این وزارتخانه برای تدوین لایحه «نظام متمرکز تأمین‌اجتماعی» در جلسه اخیر ستاد هماهنگی اقتصادی دولت و حسب تأکید ریاست محترم جمهوری، مقرر شد که برای توسعه پوشش بیمه اجتماعی و بازنشستگی، علاوه بر فراهم شدن امکان پوشش بیمه پایه بازنشستگی برای تمام اقشاری که امکان مشارکت و پرداخت حق بیمه دارند و مشارکت دولت در تأمین و پرداخت حق بیمه اقشاری که قادر به تأمین تمام یا بخشی از حق بیمه نیستند، تمام موانع و قیود مربوط به اشتغال و کسب و کار در حوزه بیمه بازنشستگی حذف و لایحه «نظام متمرکز تأمین‌اجتماعی» برای سیر مراحل تصویب، در اسرع وقت به هیأت دولت ارائه شود.»

اول بهمن ماه سال جاری نیز خبر تصویبِ «کلیات سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» در مجمع تشخیص مصلحت نظام، رسانه‌ای شد. براساس این گزارش، در روزهای انتهایی آذر،کلیات سیاست‌های کلی تامین اجتماعی به تصویب رسید و ماده یک آن پس از بحث و بررسی برای رفع ابهامات مطرح شده به کمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی مجمع ارجاع شد. بررسی سایر مواد و بندها به جلسه آتی موکول شد.

مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجدداً چهارشنبه بیست و نهم بهمن ماه به ریاست آیت الله آملی لاریجانی و با حضور اعضاء تشکیل جلسه داد. در این نشست که نمایندگان دولت از وزارت کار، رفاه و تامین اجتماعی و وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی نیز حضور داشتند، پس از ارائه پیشنهاد کمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی مجمع و بحث و بررسی اعضا، یک‌بند دیگر از سیاست‌های کلی تامین اجتماعی به تصویب رسید.

بند سوم سیاست‌های کلی تامین اجتماعی که در جلسه بیست و نهم بهمن به تصویب اعضای مجمع رسید بدین شرح است: “پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین نسلی و عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین نسلی، تامین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین‌منابع و مصارف و حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی با ایجاد سازکار لازم به عنوان اموال مشاعی مردم با تاکید بر امانت‌داری، امنیت، سودآوری و شفافیت. “

شکی نیست که استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر، یک ضرورت است؛ یک ضرورت غیرقابل انکار؛ اگر چنین نظامی تدوین و اجرایی شود، دیگر در گوشه و کنار خیابان‌ها یا در راهروهای نمور زیرزمینی مترو، شاهد پیرمردان و یا پیرزنانی نخواهیم بود که از بد روزگار، چون شغل بیمه شده رسمی نداشته‌اند، در ایام پیری، بازنشستگی و مستمری ندارند و ناگزیر شده‌اند برای امرار معاش، دستفروشی کنند.

پیش‌شرط‌های تامین اجتماعی فراگیر

درحالیکه قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نیز بر ضرورت لایه‌بندی خدمات تامین اجتماعی تاکید دارد، این لایه‌بندی به دلیل فقدان بانک اطلاعاتی فراگیر در کشور، هنوز به سرانجام نرسیده است. علیرضا حیدری (فعال کارگری و کارشناس روابط کار) با تاکید بر اینکه اراده‌ای برای استقرار نظام فراگیر در سطوح بالای حاکمیتی تا امروز وجود نداشته است؛ به ایلنا می‌گوید: برای تحقق نظام تامین اجتماعی فراگیر، نیاز به تقسیم‌بندی اجتماعی داریم. باید شهروندان را به گروه‌های مختلف اقتصادی-اجتماعی تقسیم کرد؛ گروه‌هایی که نیازهای متفاوتی در حوزه حمایت‌های اجتماعی دارند. برخی افراد، نیازهای خودشان را می‌توانند با درآمد ماهانه خود برطرف کنند که در لایه بیمه‌ای جای می‌گیرند اما بعضی به هیچ وجه  نمی‌توانند که اینها در لایه امدادی قرار می‌گیرند؛ برخی نیز برای برآورده شدن نیازها، نیاز به حمایت‌های دولت دارند که باید در لایه حمایتی دسته‌بندی شوند. با این حساب، نیاز به طبقه‌بندی دقیقِ اجتماعی و اقتصادی داریم که  به زبان ساده، این طبقه‌بندی براساس میزان برخورداری افراد از فضای کسب و کار و اقتصاد، شکل می‌گیرد. برای شناسایی گروه‌های مختلف، یک بانک اطلاعاتی جامع در مورد تمکن مالی و توانمندی‌های افراد، مورد نیاز است.

او ادامه می‌دهد: این بانک، باید دارای چندین فیلد اطلاعاتی باشد؛ مثلاً اینکه آیا افراد درآمد مستمر ماهانه دارند یا خیر، درآمد اتفاقی چطور، صاحب ثروت هستند یا نه، درآمد حقوق‌بگیری دارند و اگر دارند، میزان آن در هر ماه چقدر است، آیا درآمد متفرقه مانند عایدی ناشی از اجازه‌خانه و ملک، درآمد ناشی از سپرده‌های بانکی یا سهام و بورس، دارند یا خیر. در هر صورت برای برخورداری جامعه از حمایت‌های اجتماعی مورد نیاز، باید اطلاعات افراد در قابل یک بانک اطلاعاتی جامع و کامل ثبت شده باشد. تدوین و ایجاد این بانک اطلاعاتی، یک پیش‌شرط مهم برای لایه‌بندی اجتماع و استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر است. اما متاسفانه ما هنوز فاقد یک بانک اطلاعاتی جامع با این مختصات هستیم. هنوز به گفته میرزایی (سخنگوی ستاد هدفمندی یارانه‌ها) دولت با التماس از مردم اطلاعات می‌گیرد و دچار ضعف و خلا اطلاعاتی است. تا دسترسی به این اطلاعات جامع نباشد، نمی‌توان در مورد میزان برخورداری گروه‌ها و افراد از حمایت‌های اجتماعی، رای صائب داشت و نظر قاطع صادر کرد.

حالا که چنین بانک اطلاعاتی نداریم، حتی در لایه بیمه‌ای که به دلیل وجود صندوق‌های بازنشستگی به نوعی پیاده‌سازی شده است، «عدالت بیمه‌ای» رعایت نمی‌شود.

به گفته حیدری، “در صندوق تامین اجتماعی، سهم دولت برای کارگر حداقل‌بگیر که زیر سه میلیون تومان درآمد دارد، سه درصد است و برای «سقف‌بگیر» که هفت برابر حداقل‌بگیر درآمد دارد نیز دولت همان سه درصد را می‌پردازد؛ در صورتی که اگر یک نظام عادلانه‌ی لایه‌ای داشته باشیم، باید سهم پرداختی دولت برای سقف‌بگیران به صفر برسد؛ کسی که هفت برابر حداقل‌بگیر دستمزد می‌گیرد دیگر نیازی به حمایت دولت ندارد؛ او خودش باید همه هزینه‌های بیمه خود را پرداخت کند. باقی صندوق‌ها هم به همین ترتیب؛ در صندوق کشوری، گروه‌های مختلف شغلی با درآمدهای مختلف براساس قانون مدیریت خدمات کشوری، عضو هستند که دولت سهم کارفرمایی خود را برای همه به طور یکسان به میزان ۱۳.۵ درصد پرداخت می‌کند. به حداقل‌بگیر هم ۱۳.۵ درصد می‌دهد به سقف حقوقی هم ۱۳.۵ درصد. اما اگر طبقه‌بندی درست اجرایی شود، باید به طبقات پایین درآمدی بیشتر از ۱۳.۵ درصد پرداخته شود و پرداخت دولت برای لایه‌های بالا، کمتر باشد. برای لایه‌های بالای درآمدی، باید سهم آورده خود بیمه شده بیشتر باشد. اما در نهایت در سرجمع هزینه‌ها، میزان هزینه و پرداخت دولت بدون تردید کمتر خواهد شد. این مدل هزینه‌کردِ غیرسراسری و غیریکسان، با عدالت اجتماعی همخوانی بیشتری دارد و معنای آن این است که گروه‌های نیازمند، به منابع دولتی بیشتری دسترسی خواهند داشت.”

تا زمانی که یک بانک اطلاعاتی جامع نداشته باشیم و نتوانیم «تمام شهروندان» را براساس تمکن مالی، سطح توانایی برای کارکردن و میزان نیازمندی‌ها، دسته‌بندی کنیم، تدوین طرح برای استقرار نظام فراگیر تامین اجتماعی، بدون شک به جایی نخواهد رسید؛ اما به جز پیش‌شرط‌های مورد نیاز، نگرانی‌های دیگری نیز در ارتباط با استقرار این نظام وجود دارد که مهم‌ترین این نگرانی‌ها، میزان بودجه اختصاص یافته است؛ آیا دولت بودجه جداگانه و مجزا برای این نظام در نظر می‌گیرد؟

دغدغه‌های کارگران بابت استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر

یکی از دغدغه‌های اصلی، خلط مبحثی است که در ذات نظام تامین اجتماعی فراگیر نهفته است؛ کارگران و بازنشستگان نگرانی دارند که به علت تشابه لفظی و کارکردی، دولت خیز بردارد تا  نظام اجتماعی فراگیر را با دست‌اندازی به منابع سازمان تامین اجتماعی، اجرایی کند و از منابع کارگران و بازنشستگان بردارد تا به همه محرومان و نیازمندان کشور، سرویس بدهد.

این دغدغه وقتی جدی‌تر می‌شود که در نظر بگیریم در اصلاحیه لایحه بودجه ۱۴۰۰ که دولت در بیست و هفتم بهمن به مجلس ارائه داده، بودجه تامین اجتماعی فراگیر در ذیل بند (و) تبصره ۲ لایحه بودجه دیده شده؛ یعنی همان بندی که ناظر بر پرداخت بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی است.

متن اصلاحی بند (و) تبصره ۲ لایحه بودجه ۱۴۰۰ از این قرار است: «به منظور کمک به صندوق‌های بازنشستگی، رد بخشی از بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی، تامین بخشی از پاداش پایان خدمت کارکنان دستگاه‌های اجرایی‌، رتبه‌بندی معلمان‌، تأمین بخشی از مطالبات ایثارگران و بیمه‌های تکمیلی، تأمین پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی شهدا و ایثارگران بازنشسته مشمول قانون حالت اشتغال و متناسب سازی حقوق شهدای بازنشسته و همسان‌سازی حقوق اعضای هیات علمی، مطالبات قانون حمایت از حقوق معلولان و نظام تامین اجتماعی فراگیر به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف یک میلیون و دویست و پنجاه هزار  میلیارد (۱.۲۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از محل ارائه حق‌الامتیاز، واگذاری سهام و حقوق مالکانه‌، واگذاری طرحهای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و طرحهای سرمایه‌گذاری متعلق به دولت و شرکتهای دولتی و همچنین واگذاری اموال و دارایی‌های غیرمنقول مازاد تأمین نماید. واگذاری‌ها در چهارچوب قوانین و مقررات به تأیید هیأت وزیران می‌رسد. واگذاری‌ها از محل این بند به صندوق‌های بازنشستگی، به عنوان مطالبات دولت از این صندوق‌ها قلمداد می‌شود.»

حسین حبیبی (عضو هیات مدیره کانون عالی شوراهای اسلامی کار کشور) در این رابطه به ایلنا می‌گوید: بهتر است دولت «بودجه تفکیکی و مشخص» برای تامین اجتماعی فراگیر در نظر بگیرد تا این اعتبار با اعتبار تامین اجتماعی به علت تشابه لفظی و ماهوی، خلط نشود؛ تامین اجتماعی فعلی، سازمانی بین‌النسلی و متعلق به طبقه کارگر است؛ نکند بازهم بخواهند از منابع سازمان کسر کنند و به اصطلاح از کیسه خلیفه ببخشند! دقیقاً مانند همان ۲۶ گروه خاص که آوردند سر سفره‌ی تامین اجتماعی نشاندند و پرداخت سهم کارفرمایی آنها را به اجبار برعهده سازمان گذاشتند!

او ادامه می‌دهد: دولت نه تنها باید با استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر، به همه نیازمندانی که امکان اشتغال نداشته‌اند و در جامعه به امان خدا رها شده‌اند، خدمات‌رسانی کند بلکه باید در لایه بیمه‌ای هم اصلاحات مثبت صورت دهد. ما کارگران انتظار داریم با استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر، شاهد بهبود در ارائه خدمات ارائه شده به بیمه‌شدگان تامین اجتماعی باشیم (هم از نظر پرداخت مستمری و هم از لحاظ خدمات درمانی ارائه شده)؛ در واقع اصلاحاتی در لایه بیمه‌ای به عمل بیاید تا حق کارگران و بیمه‌شدگان که سالها حق بیمه پرداخته‌اند، بهتر ادا شود. برای مثال، باید براساس الزامات قانون الزام، صفر تا صد خدمات درمانی ارائه شده به کارگران رایگان باشد و دیگر یک بازنشسته بعد از سی سال کار کردن و بیمه پردازی، نیازی به بیمه تکمیلی و پرداخت پول ماهانه برای درمان نداشته باشد.

این نگرانی، جدی است؛ رفتار دولت در تنظیم لایحه بودجه و اصلاح آن نیز به این نگراین دامن زده است؛ کل اعتبار بند (و) بعد از مدتها دوندگی کارگران و مشاجره و مجادله، ۱۲۵ هزار میلیارد تومان است؛ کارگران توقع دارند، حداقل ۹۰ هزار میلیارد تومان از این اعتبار به تامین اجتماعی اختصاص یابد؛ اگر اعتبار این بند توسط نمایندگان مجلس زیاد نشود، می‌ماند ۳۵ هزار میلیارد تومان؛ با این ۳۵ هزار میلیارد تومان چطور پاداش خدمات بازنشستگان و رتبه‌بندی معلمان اجرایی شود؛ چطور باقی تعهدات جامه‌ی عمل بپوشد و چطور تامین اجتماعی فراگیر، امکان اجرایی شدن و استقرار بیابد؟! آیا اصلاً چنین چیزی ممکن است؟!

اصل ۲۹ قانون اساسی ربطی به سازمان تامین اجتماعی ندارد

دولت وظیفه دارد به الزاماتِ اصل ۲۹ قانون اساسی عمل کند اما همانطور که در این اصل قانونی آمده با درآمدهای ملی و با درآمدهای مالیاتی نه از پول انباشته‌ی طبقه‌ی کارگر که حاصل دسترنج نسل‌های پیاپی است.

فرامرز توفیقی (رئیس کمیته دستمزد کانون عالی شوراها) با تاکید مجدد بر ضررورت تفکیک مفاهیم تامین اجتماعی عام و تامین اجتماعی خاص، نسبت به استفاده و بهره‌گیری از منابع سازمان تامین اجتماعی برای ارائه خدمات حمایتی و امدادی هشدار می‌دهد و تاکید می‌کند که ارائه حمایت‌ها در لایه‌های غیربیمه‌ای، منحصراً وظیفه دولت است و باید توسط منابع عمومی، تامین اعتبار شود.

او به چند ماده قانونی اشاره می‌کند و به ایلنا می‌گوید: در ماده ۱ قانون تأمین اجتماعی آمده است: «سازمان دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری است و امور آن منحصراً طبق اساسنامه‌ای که به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، اداره خواهد شد». در بند د ماده ۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و اجتماعی صریحاً تصریح شده است: «وجوه، اموال، ذخائر و دارائی‌های صندوق‌های بیمه اجتماعی و درمانی در‌ حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسل‌های جامعه تحت پوشش‌است، هرگونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوق‌های موصوف در‌ چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوق‌ها خواهد بود.» همچنین در تبصره ۱ ماده ۱۱ همان قانون بیان شده است: «هرگونه استفاده از منابع نظام تأمین اجتماعی اعم از منابع عمومی و‌ یارانه‌ها درحوزه‌های بیمه‌ای، حمایتی و امدادی برای دستگاههای اجرایی دولتی،‌ عمومی، صندوق‌ها و نهادهای غیردولتی، خارج از قلمرو این نظام، تحت هر عنوان و برای ‌هر منظور ممنوع است.» بنابراین، منابع تامین اجتماعی، متعلق به کارگران و صد درصد غیر دولتی است و دولت برای تامین اعتبارِ خدمات تامین اجتماعی عام، نیازمند سرمایه‌گذاری از محل خزانه ملی و اموال عمومی است؛ این نکته‌ی مهمی است که نباید نادیده گرفته شود.

جمع‌بندی و الزامات

اگر واقعاً قصد دارند تامین اجتماعی فراگیر را اجرایی کنند و این عبارت، مانند بسیاری از گفتمان‌های کاغذیِ دیگر، قرار نیست از محتوا تهی شود و فقط در حد یک شعار باقی بماند، باید نمایندگان مجلس در بررسی نهایی لایحه بودجه ۱۴۰۰، یک اعتبار مجزا و علیحده برای این مهم اختصاص دهند؛ اعتباری که قبلاً کارشناسی شده باشد و مشخص باشد که قرار است صرفاً صرفِ استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر شود و نه چیز دیگر!

ضمن اینکه همزمان با آن، دولت و کارشناسان امر باید پیش‌شرط‌های مورد نیاز را هرچه سریعتر فراهم کنند؛ یک بانک جامع اطلاعاتی نیاز داریم؛ یک لایه‌بندی دقیق که مبتنی بر «عدالت بیمه‌ای» و «عدالت اجتماعی» باشد و از آن مهم‌تر، یک «اراده حاکمیتی» می‌خواهیم که لزوم ارائه خدمات حمایتی به همه شهروندان را جدی بگیرد؛ اراده‌ای که به گفته‌ی علیرضا حیدری در دهه‌های گذشته وجود نداشته (نه در دولت‌ها و نه در مجالس وقت) و به همین دلیل است که اصل ۲۹ قانون اساسی هرگز در عالم واقع و واقعیت، برای شهروندان ایران، نمود عینی و عملی نداشته است!